180809 cover
180809 cover

Veertig jaar emancipatiebeleid

Weinig consensus, veel bereikt

Wat hebben vier decennia emancipatiebeleid ons gebracht? Welke successen zijn er geboekt? Wat ging goed en wat kon beter? Waarom gaan sommige processen zo traag? Eind 2017 verscheen Van privéprobleem tot overheidszorg. Emancipatiebeleid in Nederland. Het boek biedt een chronologisch overzicht van het Nederlandse emancipatiebeleid in de 20ste en 21ste eeuw: beleidskeuzes, doelstellingen, uitdagingen en opbrengsten. Na evaluatie van ruim veertig jaar emancipatiebeleid rest alleen nog de vraag: hoe nu verder?

Mijlpalen
Ter illustratie van de inhoud van het boek beschrijft dit artikel vier momenten uit het Nederlandse emancipatiebeleid. Het startpunt is 1975, het jaar dat door de Verenigde Naties (VN) tot Internationaal Jaar van de Vrouw werd uitgeroepen. Het Beleidsplan Emancipatie 1985, met zijn vernieuwende analyses, vormt een tweede belangrijk moment. Het derde hoofdmoment is de opkomst van gendermainstreamingals beleidsperspectief. De verbinding van gender en etniciteit en het groeiende besef dat bestrijding van discriminatie van homoseksuelen ook een belangrijke beleidsdoelstelling is, vormen het vierde hoofdmoment.  

Natuurlijk is de keuze voor deze hoofdmomenten arbitrair. Andere gezichtspunten zijn mogelijk, zoals de erkenning van geweld tegen vrouwen als emancipatieprobleem bij uitstek. In dit artikel gaan we van genoemde hoofdmomenten uit. Daarbij moet worden opgemerkt dat het Nederlandse emancipatiebeleid in sterke mate is gevoed door internationale instituties zoals de Europese Unie en de Verenigde Naties.

Jaren 70: ‘Het is tijd voor een emancipatiebeleid’
De in 1968 opgerichte vereniging ManVrouwMaatschappij (MVM) vierde haar eerste lustrum in 1973, met onder meer een briefkaartenactie die niet zonder gevolgen zou blijven. “Den Uyl, het is tijd voor een emancipatiebeleid”, een leuze die in het progressieve kabinet-Den Uyl (1973-1077) wel weerklank moest vinden. Het door de Algemene Vergadering van de VN uitgeroepen jaar 1975 als Internationaal Jaar van de Vrouw onderstreepte het belang van deze actie. De VN riep de lidstaten op de gelijkheid tussen mannen en vrouwen te bevorderen. In de Haagse wereld van politiek en beleid groeide het besef dat er iets zou moeten gebeuren, al hadden weinigen een idee wat en hoe dan precies.

Erkenning
Twee externe clubs kregen de opdracht ideeën over emancipatie een meer concrete vorm te geven: de in 1974 als adviesorgaan van de overheid opgerichte EmancipatieKommissie (EK) en de particuliere stichting Nationaal Comité Internationaal Jaar van de Vrouw. In beide gevallen ging het om een uitbestede opdracht (Dijkstra&Swiebel, 1982; Van Staveren, 1997). De oprichting van de EK, later omgevormd tot Emancipatieraad, vormde een erkenning dat emancipatie een serieus te nemen veld van overheidsbeleid moest zijn.

De emancipatiemachinerie werd verder opgebouwd: aanbieding aan de Tweede Kamer van de nota Emancipatie: proces van verandering en groeiin 1977, de benoeming van Jeltien Kraaijeveld-Wouters als eerste staatssecretaris belast met (onder meer) emancipatiezaken in het kabinet-Van Agt I (1977-1981) en de oprichting van een ambtelijke eenheid, de Directie Coördinatie Emancipatiezaken (DCE).

Jaren 80: het Beleidsplan Emancipatie 1985
In 1981 trad het kabinet-Van Agt II aan, met CDA-, PvdA– en D66-bewindslieden. Hedy d’Ancona kreeg als staatssecretaris onder meer emancipatie onder haar hoede. DCE vertrok uit het ministerie van CRM en werd onderdeel van SZW. Dit laatste op uitdrukkelijk verzoek van de nieuwe staatssecretaris. Die verplaatsing van DCE was onderdeel van de behoefte van staatssecretaris d’Ancona aan een nieuw theoretisch kader als fundament van het emancipatiebeleid. Het rapport ‘Een analyse van het ‘vrouwenvraagstuk’ verscheen in mei 1982. Dit rapport vormde de basis van het Beleidsplan Emancipatie 1985 dat op 25 juni 1985 door staatssecretaris Annelien Kappeyne van de Coppello aan de Tweede Kamer werd aangeboden.

Vernieuwende inzichten
Dit beleidsplan was een stevige nota, met - vooral in het analytische deel - zeer vernieuwende inzichten. Gesproken wordt over emancipatie als onomkeerbaar proces. Over maatschappijstructuren, instituties en beleidspraktijken van de overheid die de (machts)ongelijkheid tussen mannen en vrouwen sanctioneren en in stand houden. Dat gaat verder dan de openbare sfeer, aldus het Beleidsplan. Ook de verhoudingen tussen individuen in de privésfeer worden beïnvloed door het gangbare familierecht, door de wijze waarop de sociale zekerheid is geregeld, de arbeid is georganiseerd en het voorzieningenniveau - ten aanzien van kinderopvang bijvoorbeeld - is geregeld.

Kritische geluiden
Ondanks tegenstand, maar dankzij de taaie vechtlust van Kappeyne van de Coppello en steun van minister-president Lubbers, accepteerde het kabinet het Beleidsplan. Niet dat daarmee de wereld meteen veranderde overigens. Zoals gezegd, de analyse was baanbrekend, maar beleidsmatig was de toon veel minder krachtig. De Tweede Kamer uitte kritiek: geen lange termijnvisie, geen wettelijke onderbouwing van het streven naar economische onafhankelijkheid van vrouwen, geen heldere overheidsverantwoordelijkheid ten aanzien van kinderopvang. De in 1983 opgerichte Emancipatieraad deelde die kritiek: hoe moeten de doelstellingen worden bereikt zonder implementatierichtlijnen?

Toenemende professionalisering
Desondanks zijn de jaren tachtig zeer belangrijk geweest voor het emancipatiebeleid in Nederland. De relevantie van het thema nam toe. Er was sprake van toenemende professionalisering en institutionalisering. De Emancipatieraad bracht deskundige adviezen uit. Het Vakgebied Vrouwenstudies wist zich een plaats binnen de universiteiten te veroverend. Er kwamen rationele beleidsplannen om op organisatieniveau de posities van vrouwen te verbeteren en hun integratie te bevorderen. Geweld tegen vrouwen werd in toenemende mate erkend als een vraagstuk van macht en sekseongelijkheid.

Jaren 90: gendermainstreaming
Het eerste kabinet-Kok trad aan in 1994, met minister Ad Melkert als verantwoordelijke voor het emancipatiebeleid. Hij propageerde onder andere het inzicht dat emancipatie als thema moest worden opgenomen in de grotere lijnen van het sociaaleconomisch beleid. Hij sprak van ‘doorbraak’-emancipatie, met aandacht voor de coördinerende rol van de overheid. Het streven naar integratie van het genderperspectief in het reguliere beleid, in plaats van het voeren van afzonderlijk emancipatiebeleid, werd bekend als gendermainstreaming. Dit ontwikkelde zich in de jaren negentig tot leidend beginsel in het emancipatiebeleid van de overheid.

Goede intenties, beperkt succes
Het succes ervan was beperkt. De intenties waren goed, het instrumentarium echter ontbrak (Outshoorn en Oldersma, 2007; Visitatiecommissie Emancipatie, 2007). Succesvolle gendermainstreaming vraagt om genderdeskundigheid en voortdurende aandacht en monitoring van resultaten. Maar juist in naam van diezelfde mainstreaming verdwenen die specifieke deskundigheid en aandacht uit de ministeries. De coördinerende taak van DCE werd afgebouwd, ‘emancipatiewaakhonden’ met voldoende gezag waren er niet meer en het emancipatiemiddenveld kromp door beperking van subsidies. Ook in de politiek werd vaak niet meer naar emancipatieresultaten gevraagd. Gendermainstreaming bleek een analytisch interessant idee, maar vaak te moeilijk voor de politieke praktijk (Oldersma, 2009).

Jaren nul: gender en etniciteit
Rond de eeuwwisseling ontstond de beleidsmatige verbinding van gender en etniciteit. In het licht van het vele dat op emancipatiegebied al was gerealiseerd, gaf toenmalig minister De Geus uit het tweede kabinet-Balkenende (2003 – 2006) aan dat vooral aandacht nodig was voor – in het jargon van die dagen - zwarte en migrantenvrouwen. Zij hadden nog een aanzienlijke achterstand in te lopen. Dit was geen nieuw gezichtspunt. Al vroeg in de geschiedenis van het emancipatiebeleid werd duidelijk dat de categorie ‘vrouwen’ vele geledingen kent en zeer divers van samenstelling is. Dat inzicht is in hoge mate dankzij de betrokken vrouwen zelf ontstaan. ZM-vrouwen en later ook vluchtelingenvrouwen hebben in de jaren zeventig en tachtig een belangrijke rol gespeeld om onderwerpen met betrekking tot hun posities op de feministische agenda te plaatsen.

Hun onbehagen was groot: uitsluiting op basis van sekse in het minderhedenbeleid van de overheid en uitsluiting op basis van etniciteit in het emancipatiebeleid (Botman, Wekker & Jouwe, 2001). Met de oprichting van E-Quality, experts in gender en etniciteit in 1998 en de instelling van de Commissie PaVEM (Participatie van Vrouwen uit Etnische Minderheden) in 2003 wordt uitdrukking gegeven aan de noodzaak de posities van ZMV-vrouwen nadrukkelijke beleidsmatige aandacht te geven.

… en LHBT(QIA)
Met de overgang van de ambtelijke ondersteuning naar het ministerie van OCW en het aantreden van Plasterk als minister in het vierde kabinet-Balkenende (2007 – 2010) komen naast gender- ook LHBT-vraagstukken in beeld. De nota Lesbisch- en homo-emancipatiebeleid 2008-2011 Gewoon homo zijn wordt op 9 november 2007 aan de Tweede Kamer aangeboden. Vrijwel de gehele rijksdienst was bij deze nota betrokken, met als vast voornemen de handen ineen te slaan en de nota samen voortvarend uit te voeren.

Grote successen, trage processen
Een terugblik op ruim vier decennia emancipatiebeleid maakt duidelijk: er is veel gebeurd. Grote successen zijn geboekt, met name op het punt van onderwijs- en beroepsdeelname van vrouwen. Veel vrouwen hebben betaalde banen, veel vrouwen hebben goede opleidingen genoten. Successen om te vieren. Toch is ook de vraag: waarom gaan de processen zo traag? Deeltijdbanen voor vrouwen blijven nog steeds de norm, onbetaalde arbeid komt voor een groot deel op vrouwen neer, vrouwen hebben slechts beperkte toegang tot ‘de macht’, stereotiepe beelden betreffende vrouwen en mannen blijken hardnekkig, en de specifieke problematiek van geweld tegen vrouwen lijkt in de algemene definiëring van sociale veiligheid verloren te gaan.

Geen politieke consensus
Emancipatiebeleid in Nederland is nooit gestuurd geweest door een heldere overheidsvisie. Politieke consensus daarover was er niet in het verleden en is nog steeds afwezig. Er bestaan zeker wel integrale visies op genderongelijkheid en hoe deze op te heffen, maar deze hebben in die samenhangende vorm nooit als beleidskader gefunctioneerd. Voor zover er een dominant beleidsdiscours was, betrof dat het ‘leerstuk’ en ideaal van de vrije individuele keuze. Mede door dit gebrek aan politieke consensus wordt het beleid in Nederland vooral gekenmerkt door projecten, commissies, taskforces en denktanks. Deze richten zich op belangwekkende problemen, maar leiden niet tot structurele veranderingen in de samenleving. Ook het feit dat gendermainstreamingals beleidsmatige aanpak niet echt van de grond is gekomen, draagt bij aan de traagheid van de processen. Traditionele beelden en stereotyperingen ten slotte blijken hardnekkiger dan in de beginjaren van het emancipatiebeleid werd gedacht. 

Aanbevelingen
Hoe nu verder? Systematische politieke aandacht voor kwaliteit en inhoud van het emancipatiebeleid is belangrijk. Monitoring van resultaten en met regelmaat bezien in hoeverre emancipatiedoelen zijn bereikt, is eveneens van groot belang. Beleidsdoorlichtingen, visitatiecommissies en inspecties zijn instituties die daarbij kunnen helpen.

Een tweede punt betreft de noodzaak van aandacht voor intersectionaliteit. Kansen van mensen in samenlevingen worden vaak door een samenspel van factoren bepaald: sekse, kleur, herkomst, opleidingsniveau. Dat gegeven dient een belangrijk uitgangspunt voor een modern emancipatiebeleid te zijn.  

Over de auteurs
Anneke van Doorne-Huiskes is emeritus hoogleraar Sociologie, Universiteit Utrecht.
Joop Schippers is hoogleraar Arbeidseconomie aan de Universiteit Utrecht.

Over het boek
Eind 2017 verscheen Van privéprobleem tot overheidszorg. Emancipatiebeleid in Nederland. Het boek biedt een chronologisch overzicht van het Nederlandse emancipatiebeleid in de 20ste en 21ste eeuw.

Al lang koesterden de auteurs van dit artikel de wens dat er een publicatie zou verschijnen over het in Nederland gevoerde emancipatiebeleid – het beleid dat ontwikkeld werd om achterstanden in posities van vrouwen op te heffen en hun participatie aan de samenleving te bevorderen. Wat waren de uitgangspunten? Wat is de achterliggende beleidstheorie? Waarom gingen bepaalde zaken goed en waarom werden andere doelstellingen niet bereikt? Omdat zich geen vrijwilligers meldden om deze taak op zich te nemen, besloten zij zelf de hand aan de ploeg te slaan. Gelukkig kregen zij na enige tijd versterking van Atria, zodat er bij het verschijnen van het boek vier auteursnamen op het omslag prijkten.

Een belangrijke overweging om dit project nu ter hand te nemen vormde de gedachte dat een aantal betrokkenen van het eerste uur nu nog in leven zijn en hun visie kunnen geven op keuzes en gebeurtenissen bij de start en de opbouw van het emancipatiebeleid. Het vele werk en de creativiteit van een aantal pioniers en medeverantwoordelijken uit de eerste periode mochten niet ongezien blijven. Dat stond een objectieve en soms kritische benadering van het gevoerde beleid niet in de weg.

Een heel karwei, naar al snel bleek. Gesprekken met betrokkenen van het eerste en latere uren - die vaak nog niets van hun enthousiasme hadden verloren - leverden niet alleen antwoorden op, maar vaak ook nieuwe ‘opzoekvragen’. Lang niet al die vragen hebben we kunnen beantwoorden. In die zin is het boek dan ook verre van compleet en vooral een opstapje voor wie zich in de toekomst nader in bepaalde deelthema’s wil verdiepen. Toch hebben we in bijna driehonderd pagina’s een beeld proberen te schetsen van de hoofdlijnen van het beleid, belangrijke discussiepunten en dilemma’s. Op verschillende punten halen we niet alleen schriftelijke bronnen aan, maar laten we ook beleidsverantwoordelijken van toen aan het woord. Het boek beoogt zeker niet het laatste woord te zijn, maar vooral een discussie op gang te brengen en anderen te stimuleren ook hun bijdrage aan het boekstaven van het emancipatiebeleid in Nederland te leveren.

Literatuur
Botman, Maayke, Gloria Wekker & Nancy Jouwe (2001). Caleidoscopische visies: de zwarte-migranten- en vluchtelingen-vrouwenbeweging in Nederland. Amsterdam: Koninklijk Instituut voor de Tropen.

Doorne-Huiskes, Anneke van, Renée Römkens, Joop Schippers, Antia Wierman (2017). Van privéprobleem tot overheidszorg: Emancipatiebeleid in Nederland. Zoetermeer: LECTURIUM Uitgeverij.

Dijkstra, Tineke & Joke Swiebel (1982). De overheid en het vrouwenvraagstuk: emancipatiebeleid als mode en taboe. In:  Selma Sevenhuijsen, Petra de Vries, Joyce Outshoorn, AnjaMeulenbelt.  Socialisties-Feministiese Teksten 7. Feministische Uitgeverij Sara. p. 42-64.

Oldersma, Jantine. (2009). “Een gesprek met Joke Swiebel: De politieke wil en het Nederlandse emancipatiebeleid. Tijdschrift voor Genderstudies (3). p. 47-54.

Outshoorn, Joyce & Jantine Oldersma (2007). Dutch Decay: the Dismantling of the Women’s Policy Network in the Netherlands. In: Joyce Outshoorn & Jojanne Kantola (red.). Changing State Feminism. Heidelberg: Palgrave Macmillan.

Staveren, M. van. (1997). De emancipatie-expeditie: de zwaarste etappe: epiloog na zestien jaar Emancipatieraad. Den Haag: Emancipatieraad.

Visitatiecommissie Emancipatie (2007). Een beetje beter is niet goed genoeg. Emancipatiebeleid en gendermainstreaming bij de rijksoverheid. Eindrapport Visitatie 2005-2006. VCE-07-15. Den Haag.

Uw reactie

Uw reactie